REFORMER L’UNION EUROPEENNE

Source : Fondation Robert Schuman

Proposition 0 : Le président de la Commission doit être le leader d'une majorité parlementaire et le représentant (désigné à l'avance) du groupe politique ayant obtenu le plus grand nombre de sièges au Parlement européen lors des élections européennes.  

Cette proposition est désignée par le chiffre " 0 ", car cette interprétation de l'article 17.7 TUE, semble s'être imposée - avec l'élection de Jean-Claude Juncker à la tête de la Commission européenne en 2014.  Ceci dit, il faut attendre 2019 pour voir si cette façon de procéder sera devenue un précédent qui sera respecté par tous les acteurs du jeu institutionnel et des signaux se multiplient que cela pourrait ne pas être le cas. Or, le maintien de ce principe ainsi que l'amélioration des modalités de sa mise en œuvre, afin de favoriser son appropriation par les électeurs européens, constituent l'inévitable point de départ de tout agenda visant à politiser le fonctionnement de l'Union européenne. Toutefois, les traités restant ambigus sur ce point, cet acquis reste fragile. En effet, il faut que les partis politiques européens jouent le jeu et que le Parlement européen soit en mesure de s'imposer face aux chefs d'Etat et de gouvernement réunis au sein du Conseil européen, qui risquent d'avoir - comme c'était déjà le cas en 2014 - les velléités de s'en tenir à une interprétation minimaliste de l'article 17.7 TUE selon laquelle le choix du Président de la Commission doit être le résultat d'une négociation diplomatique entre les chefs d'Etat et de gouvernement " en tenant compte des élections au Parlement européen ". Toutefois, même si cette disposition devient la norme, elle ne sera pas suffisante. Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : la majorité qualifiée au Conseil européen

Proposition n° 1 : Fusion du poste de Président de la Commission et de Président du Conseil européen.

Le traité de Lisbonne n'écarte pas ce scénario pour l'avenir : il suffirait que le Conseil européen décide de nommer la même personne pour les deux fonctions, ce qui permettrait de substituer au risque de concurrence actuel une cohérence plus forte du système. C'est pour ouvrir la voie dans cette direction que l'interdiction du cumul avec un mandat national, mais pas avec un autre mandat européen, a été prévue par la Convention sur l'avenir de l'Europe dans le projet du traité constitutionnel - et cette  disposition a été conservée dans le traité de Lisbonne. Cette évolution présenterait les avantages suivants : 

• Elle éviterait une rivalité potentiellement dommageable à l'efficacité et à la lisibilité de l'action de l'Union ; 
• Elle permettrait à l'Union de parler d'une seule voix ;
• Elle créerait un poste doté d'une forte double légitimité, à la fois démocratique et intergouvernementale ;
• Elle simplifierait le schéma institutionnel européen et la personnifierait davantage, ce qui est sans doute un préalable nécessaire à une plus grande identification (qu'elle soit positive ou négative) entre les citoyens et l'Union.

Utiliser cette possibilité reviendrait à conférer définitivement un rôle politique majeur au Président de la Commission, qui cumulerait ainsi les légitimités communautaire et intergouvernementale et qui serait responsable politiquement devant le Parlement européen. Une telle modification ne nécessite pas de modifier les traités. Un accord interinstitutionnel suffirait. Ce Président unique pourrait être élu au suffrage universel indirect sur le modèle en vigueur dans la grande majorité des Etats membres de l'Union européenne (désignation par le parlement). A traités constants, le Conseil européen peut prendre l'engagement de proposer comme président de la Commission le candidat présenté par le parti qui sort vainqueur des élections européennes (cf. la proposition 0), et d'élire ensuite comme président du Conseil le président de la Commission européenne.
Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : la majorité qualifiée au Conseil européen (+ accord avec le Parlement européen). 
 

Proposition n° 2 : Imposer une logique de " ticket " pour la désignation du Président de la Commission/du Conseil européen, le Président de l'Eurogroupe et le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.  

Actuellement, la logique de l'équilibre politique (et donc du consensus) est privilégiée, au détriment de la cohérence de la ligne politique des institutions européennes, de leur lisibilité et de la logique des choix alternatifs.

Il conviendrait que les acteurs majeurs du jeu institutionnel (Etats membres, groupes politiques du Parlement européen, partis politiques nationaux et européens) s'entendent sur le fait que, lors des élections européennes et lors des procédures de nomination aux postes concernés, ils s'autolimitent dans leur choix, en respectant une logique de " tickets " politiquement cohérents qui s'affrontent lors de la campagne électorale européenne. Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : la majorité qualifiée (+ accord avec les partis politiques au niveau national et européen).
 

Proposition n° 3 : Permettre au président de la Commission européenne désigné de construire une équipe politiquement cohérente.

Afin de renforcer la responsabilité démocratique de la Commission, la lisibilité politique de son action pour les citoyens et l'émergence d'une véritable logique d'alternance au sommet de l'Union, base nécessaire du processus démocratique, il convient de donner au futur président de la Commission la possibilité de choisir un collège qui soit politiquement le plus cohérent. Il s'agit de convaincre les Etats membres de ne pas proposer au président de la Commission un seul nom, mais par exemple une liste de trois personnalités, chacune étant choisie par l'un des trois principaux groupes parlementaires au niveau national, d'un commun accord avec le chef du gouvernement, de sorte que ce dernier ne se retrouve pas obligé à proposer des noms qui pourraient lui apparaître comme inacceptables. Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : même un Etat seul peut commencer à recourir à cette pratique

Proposition n° 4 : En attendant la mise en œuvre de la proposition n°1, réformer la procédure de désignation du président du Conseil européen.

La nomination de D. Tusk s’est déroulée d'une manière totalement opaque et sans le moindre débat public accessible aux citoyens. Tant que la désignation du titulaire de ce poste n'évolue pas vers une fusion avec la présidence de la Commission, il faut évoluer vers une procédure qui en fasse un moment fort du débat politique européen :

• En exigeant un véritable acte de candidature, incluant un programme politique clair de chaque candidat et en excluant la possibilité qu'une personnalité puissent être portée à cette fonction sans ce préalable ;
• En organisant une audition publique des candidats et un débat public entre eux ;
• En rendant publics le débat et le vote du Conseil européen à ce sujet.

Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : majorité qualifiée au Conseil européen (voire majorité simple, compte tenu du fait qu'il s'agit d'une décision de procédure). Par ailleurs, une simple minorité de blocage peut imposer l'exigence d'un acte de candidature, en déclarant clairement qu'elle s'opposera automatiquement à tout candidat qui ne s'y plie pas.
 

Proposition n° 5 : Synchronisation des cycles électoraux nationaux pour favoriser des dynamiques politiques européennes au niveau des institutions intergouvernementales
 
Le Conseil restant un acteur majeur du processus de décision européen, l'effort visant à accroître la lisibilité et la responsabilité politique des décisions de l'Union est fortement affaibli par l'instabilité relative de la composition du Conseil, au gré des renouvellements des exécutifs nationaux. Sans postuler pour une synchronisation parfaite des élections nationales (ce qui impliquerait par exemple la renonciation des Etats membres à la possibilité de provoquer des élections anticipées, ce qui est évidemment inacceptable), il est possible d'avancer dans cette direction et de favoriser une plus grande stabilité politique du Conseil, donc une meilleure prévisibilité de l'action de l'Union. Si la date des élections législatives dans un nombre significatif d'Etats membres correspondait - à peu près - au milieu du mandat du Parlement européen, cela introduirait une possibilité de consolidation ou de sanction de la majorité européenne en place, ce qui renforcerait la responsabilité politique et l'accountability des instances européennes. Qui plus est, une telle évolution favoriserait le renforcement des thèmes européens dans les campagnes électorales nationales et l'émergence des dynamiques politiques transnationales, contribuant ainsi à l'émergence d'une véritable citoyenneté européenne. Notons qu'une évolution dans ce sens correspondrait bien à la tendance de plus en plus perceptible depuis une dizaine d'années, à savoir l'intérêt croissant pour les élections dans un Etat membre de la part non seulement des responsables politiques, mais aussi plus généralement des opinions publiques des autres Etats. Cette évolution est un reflet logique de l'interdépendance croissante des Etats membres. De ce point de vue, l'un des effets des crises à répétition depuis 10 ans est d'avoir favorisé une forme d'européanisation des espaces publics nationaux comme le montrent notamment la visibilité croissante des enjeux européens dans les espaces politiques nationaux et la présence d'acteurs politiques européens dans les espaces politiques nationaux. En France, en Allemagne ou en Slovaquie, on n'a jamais autant suivi les élections grecques, car jamais avant leurs conséquences n'étaient aussi clairement non seulement nationales, mais aussi européennes, l'enjeu majeur étant la survie même de la zone euro. Dès lors, la vie politique de l'Union devient une sorte d'attente permanente à la prochaine élection nationale: l'Union tournait au ralenti en attendant l'élection présidentielle française, mais aussitôt cette dernière achevée, on s'est mis à attendre les législatives allemandes, puis celles en Italie. Cela débouche sur une forte déperdition de temps et d'énergie politique, voire condamne l'Union à une sorte de demi-paralysie permanente.

Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : au moins deux ; bien évidemment, si par exemple l'Allemagne et la France optaient pour ce rapprochement de leurs vies politiques nationales, il s'agirait d'un signal très fort.
 

Proposition n° 6 : Réformer le système électoral pour l'élection du Parlement européen
 
Il s'agit sans doute de la mesure la plus difficile à appliquer, car elle exige l'unanimité des Etats membres (et une majorité au Parlement). Il est évident que, pour renforcer la dynamique de politisation de l'Union européenne, il faudrait un mode de scrutin qui renforcerait le fait majoritaire (tout en gardant la forte représentativité du Parlement européen - la voie à explorer étant sans doute celle d'une " prime de majorité " au groupe politique victorieux) et qui rendrait possible, voire favoriserait, la constitution des listes supranationales. Si seuls certains députés d'une liste transnationale sont élus, le système avantagerait sans doute les Etats les plus peuplés. En revanche, si l'intégralité des candidats de la liste majoritaire est élue, il suffit de garantir une représentation équitable de tous les Etats sur chaque liste. En outre, l'idée d'élire, aux côtés des 27 listes nationales, une liste transnationale est susceptible de résoudre plusieurs problèmes:

• Elle ne risque pas de bouleverser d'une manière imprévisible la répartition des sièges au sein du Parlement européen fixée par le Conseil européen en vertu de l'article 14.2 TUE.
• Elle permet d'introduire le " Spitzenkandidat " dans le jeu électoral (c'est problématique s'il est candidat simplement dans un Etat).
• Elle augmente la gouvernabilité de l'Union en facilitant la création d'une majorité au Parlement européen.
• Il ne serait pas nécessaire de recourir au système de deux voix : chaque liste nationale déclarerait préalablement quelle liste transnationale elle soutient ; en additionnant le nombre de voix obtenues par toutes les listes nationales soutenant la même liste transnationale, on obtiendrait le score global de cette dernière. 

Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : unanimité (cf. art. 14 TUE et 223 TFUE).
 

Proposition n° 7 : Définir un statut de l'opposition au sein du Parlement européen
 
Il faudrait que, face au président de la Commission, leader d'une majorité parlementaire, un leader de l'opposition émerge, d'une manière perceptible et compréhensible pour les citoyens. Ainsi, tout député européen pourrait soumettre au vote du Parlement une motion alternative au programme politique présenté par le président de la Commission - et celui dont la motion recueillerait le plus grand nombre de voix deviendrait le leader de l'opposition, doté d'un certain nombre de droits, en matière de temps de parole, de moyens mis à sa disposition, etc., faisant de cette personnalité une sorte de contradicteur privilégié du président de la Commission et le probable challenger n°1 pour les élections suivantes. Face à l'éventuelle mise en œuvre de la proposition n° 2, il serait judicieux d'adopter la coutume qui voudrait que le poste du président du Parlement soit dévolu à l'opposition (sans que ce dernier soit la même personne que le leader de l'opposition).

Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : cela ne dépend pas des Etats membres. Il faut agir sur les partis politiques nationaux et européens et sur les groupes politiques au sein du Parlement européen.
 

Proposition n° 8 : Tant que les listes sont définies au niveau national, inciter les partis politiques nationaux à adopter des règles contraignantes au niveau de la sélection des candidats.

Ce qui nuit à l'efficacité et à la légitimité du Parlement européen, c'est aussi le peu de considération que certains députés (dans certains Etats membres en particulier) semblent avoir pour le mandat européen. Il serait donc hautement souhaitable que les partis nationaux qui composent les listes exigent de chaque candidat un certain nombre d'engagements sur l'honneur, exprimés publiquement :

• Adopter une clé de répartition entre les postulants au premier, deuxième ou troisième mandat européen consécutif, de sorte à ce qu'il y ait un bon équilibre entre continuité et  renouvellement au sein du Parlement européen ;
• Non-cumul du mandat européen avec un quelconque autre mandat électif ;
• Un code de bonne conduite concernant la participation effective aux travaux du Parlement ;
• Engagement à ne pas briguer de mandat national au cours de la législature européenne  (et de démissionner immédiatement du mandat européen au cas où le député passerait outre  cet engagement, en se présentant à une élection nationale, avant de connaître le verdict des urnes) ;

Les partis pourraient s'engager publiquement à ne pas représenter lors de prochaines élections un candidat qui aurait enfreint l'un de ces engagements.
Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : cela ne dépend pas des Etats membres. Il faut agir sur les partis politiques nationaux et européens.
 

Proposition n° 9 : Créer un système de financement des partis politiques européens incitatif pour promouvoir de véritables dynamiques politiques européennes, contribuant à faire émerger un espace public européen
 
L'essentiel de la communication politique reste entre les mains des partis politiques nationaux, qui concentrent le gros des moyens financiers, qu'il s'agisse des financements publics et privés ou, dans certains pays, à travers des fondations politiques. Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que les campagnes restent profondément nationales et les partis politiques européens restent inconnus du grand public. Il faut concevoir un système de financement des partis politiques et surtout des campagnes électorales européennes qui alloue des moyens sur la base d'une stricte conditionnalité exigeant un caractère indubitablement transnational et européen des actions financées. Le développement des fondations politiques européennes, dotées d'une base financière solide, seraient plus que bienvenu. 

Nombre d'Etats requis pour rendre la mesure possible : majorité qualifiée au Conseil en accord avec la majorité du Parlement européen (cf. art. 224 TFUE).
 

Proposition n° 10 : Commencer à faire de la politique, tout simplement 
 
Toutes les mesures précitées ne serviront qu'à peu de choses, si elles ne sont pas accompagnées d'un changement radical d'attitude du personnel politique européen qui doit commencer à faire de la politique au sens le plus large et le plus basique du terme, en rendant l'espace politique européen visible et en investissant avec dynamisme les espaces politiques nationaux. Les commissaires et les députés européens doivent devenir des acteurs incontournables dans les débats nationaux, en s'imposant dans les médias, en s'invitant dans les débats parlementaires, en répondant avec force à ceux qui prennent l'Union pour cible.
Cela nécessite de repenser l'organisation de leurs équipes, de définir des stratégies politiques européennes, de revoir le travail avec les médias. La mise en œuvre de la proposition n°6 y contribuerait: les députés élus sur la liste transnationale constitueraient naturellement la garde rapprochée du président de la Commission et ses porte-parole politiques, dotés d'une visibilité médiatique très forte, dans les 27 arènes politiques nationales.
 

La mise en œuvre de ces 10 propositions signifierait une rupture définitive avec le fonctionnalisme consistant à réduire la légitimité de l'Union à la seule évaluation a posteriori des résultats produits, ouvrant la voie à la naissance d'une véritable Union politique dont la légitimité reposerait sur le fait que les décisions prises et l'orientation des politiques publiques seraient le résultat de choix majoritaires effectués par les citoyens. Il serait vain de s'attendre à ce qu'il s'agisse d'une transformation linéaire et rapide : elle ne saurait être que progressive et risque de connaître plus d'un soubresaut, mais la solution durable à la crise de confiance à laquelle l'Union européenne est confrontée est à ce prix.