LES PROBLEMES STRUCTURELS DE L’UNION EUROPEENNE

Source : Fondation Robert Schuman

Au-delà des crises diverses qui sont survenues ces dix dernières années (crise de la zone euro avec son lot de conséquences économiques et sociales, Brexit, crise migratoire, etc.) qui, dans une certaine mesure, peuvent être considérées comme conjoncturelles, l'Union européenne fait face, avant tout, à un défi politique structurel. Et l'Union ne sera pas en mesure de garantir une sortie durable des crises récentes (et des chocs potentiels à venir) si elle ne règle pas ce problème. Le besoin est d'autant plus urgent que l'Union fait face à des défis géopolitiques de première importance, avec notamment des défis de sécurité à ses voisinages oriental et méridional ; là encore, l'Union, minée par son problème de déficit de légitimité et par sa faiblesse politique, risque de passer à côté de ses responsabilités historiques.

Les principaux problèmes structurels de l'Union européenne, liés aux questions d'efficacité, de transparence, de démocratie et plus généralement à la faible confiance que lui accordent ses citoyens, s'articulent autour des points suivants :

• La faible identification des citoyens avec une identité politique européenne supranationale ;
• Le lien très faible entre la volonté des citoyens exprimée lors des élections et les orientations politiques de l'Union ;
• Le sentiment d'une certaine " inéluctabilité " ou " irréversibilité " ;
• Le déficit de leadership politique.
 
Ces quatre éléments sont étroitement liés : les citoyens s'identifient politiquement à l'Union d'autant plus difficilement qu'ils ont le sentiment qu'elle est une machine technocratique, très lointaine, qui " avance " sans que leur vote puisse y changer quoi que ce soit. En outre, les progrès de l'intégration européenne leur sont présentés comme le fruit d'une " nécessité " et ses différents " acquis " comme pratiquement irréversibles. Ce sentiment est d'autant plus frustrant que la responsabilité politique n'est guère perceptible, l'Union restant assez largement désincarnée, dépourvue d'une représentation politique propre, audible et communément perçue comme légitime. Cela se traduit par un manque de véritable leadership politique qui en est à la fois la conséquence et la cause. L'Union est prise dans un cercle vicieux : le citoyen ne perçoit pas la représentation politique responsable de l'Union ce qui  renforce son sentiment de défiance et son incapacité à s'y identifier politiquement. Or ce manque de soutien de la part des citoyens mine la légitimité de cette même représentation et la rend encore plus fragile et donc encore moins visible.
 
C'est donc à la question du leadership politique - et par là du mandat politique - qu'il convient de s'attaquer en premier lieu. Une Union de 511 millions d'habitants ne peut pas évoluer sans leadership. Une Union qui dispose de compétences aussi vastes et variées, incluant même des pans entiers de domaines régaliens, ne peut pas se passer d'un leadership politique, s'appuyant sur une légitimité démocratique. Or une Union de 28 ou 27 Etats ne peut pas durablement puiser un tel leadership du seul niveau national. S'il est possible qu'une poignée de leaders nationaux (ou même un(e) seul(e) d'entre eux) assume provisoirement le leadership pour toute l'Union au plus aigu d'une crise, une telle situation ne saurait durer. Un demi-milliard de citoyens ne peut pas durablement accepter le leadership d'une personnalité politique qui ne rend compte, électoralement parlant, qu'à quelques dizaines de millions d'entre eux. Un mandat issu des élections nationales ne peut jamais constituer un véritable mandat européen. Et il en est de même d'une simple addition des mandats nationaux : si la légitimité de l'action nationale des leaders des États membres ne saurait être contestée, il en est tout autrement de leur action collective au niveau européen. Pour le dire autrement, l'addition de légitimités politiques nationales ne produit pas une légitimité politique européenne  et l'addition de mandats politiques nationaux ne crée pas un mandat politique européen.
 
Pour sortir de cette impasse, il faut permettre l'émergence d'une véritable représentation politique de l'Union européenne, capable de s'affirmer non pas contre mais aux côtés des Etats membres et en autonomie par rapport à eux. Une représentation politique sûre de sa légitimité et donc à même de définir et de déployer un agenda politique propre, qui ne se réduise pas au plus petit dénominateur commun des agendas politiques nationaux. Bien entendu, cet agenda politique ne pourra pas ignorer ou nier la volonté des États membres. Mais il doit créer une nouvelle dynamique, instaurer une tension constructive entre les niveaux européen et national.
 
Cela implique de " politiser " davantage l'Union. Depuis plus de 20 ans, on la présente non comme un espace politique de choix mais comme un espace technocratique de régulation dont la légitimité reposerait sur les résultats produits. On laisse penser que le choix politique se résume à deux options : d'un côté, le populisme nationaliste et de l'autre une technocratie européenne composée d'experts dépolitisés - entre les deux, la vie politique européenne serait réduite aux jeux de la négociation diplomatique entre les chefs d'État et de gouvernement, dont on connaît les conséquences négatives qui en résulte en termes de responsabilité et de légitimité. Or, dans les deux cas, l'idée véhiculée est qu'il n'y a pas de système de représentation politique qui fonctionne, ce qui est dangereux ! Une telle situation doit conduire à prendre en considération la souveraineté populaire à l'échelle de l'Union laquelle peut s'exprimer à travers un cadre parlementaire. Ce qui importe, c'est de mettre en place et de rendre visibles les modalités institutionnelles permettant aux peuples de participer au jeu démocratique européen de manière directe, à travers un système de représentation politique clair et lisible, et d'avoir ainsi le sentiment légitime d'exercer leur influence politique. 
 
Une telle politisation accrue des institutions européennes doit permettre à ces dernières de s'appuyer davantage sur un mandat démocratique, et à son fonctionnement d'obéir davantage à des logiques partisanes. C'est un virage délicat à prendre, mais à vouloir l'éviter, la sortie de route risque de devenir inévitable. Cela implique un rééquilibrage substantiel avec la culture du consensus, dominante au niveau européen, l'introduction d'une polarisation majorité/opposition et la descente du piédestal de l'expertise dans l'arène de la politique et ce sans pour autant entraîner nécessairement le passage au fédéralisme. En effet, politiser le niveau décisionnel européen n'équivaut pas à lui conférer la souveraineté au détriment des États.
 
Du point de vue de la méthode, il est frappant de constater que, depuis le début de la crise, les réflexions portant sur les réformes à mettre en œuvre à l'échelle européenne se limitent le plus souvent au cadre de la zone euro. Or, limiter une réforme de l'Union à la seule zone euro (ce qui pose une série de problèmes), ne devrait pas être un préalable, mais un éventuel " plan B ". Dès lors, le débat sur ce point devrait être guidé par les principes suivants :

• Il convient de partir toujours d'une tentative sincère d'évoluer à 28 (à 27, après le Brexit).

• Lorsque cette tentative débouche sur un blocage insurmontable, il convient d'essayer de mettre en œuvre la mesure en question pour le périmètre d'Etats membres le plus large possible ; de ce point de vue, l'échelle de la zone euro n'est qu'une possibilité parmi d'autres.
 
C'est ainsi que l'Union a avancé sur le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, avec 25 Etats sur 27. Un repli automatique à la zone euro aurait débouché sur une solution sous-optimale, créant de surcroît des tensions et des frustrations supplémentaires au sein de l'Union. C'est également dans cette perspective que la coopération structurée permanente en matière de défense l'a été à l'initiative de quelques Etats pour compter finalement 25 Etats membres. 
 
C'est pour cette raison que ce texte préconise des mesures à adopter au niveau de l'Union. La mise en œuvre à l'échelle de la seule zone euro (ou à travers de coopérations renforcées portées par un groupe d'Etats membres défini différemment) ne devrait intervenir que si la solidarité spécifique des Etats membres concernés permet d'avancer là où les autres Etats membres ne le souhaitent pas.
 
Enfin, toutes les propositions qui suivent sont ambitieuses et a priori difficiles à accepter par les Etats membres ou au moins par un bon nombre d'entre eux. Mais elles n'en constituent pas moins un agenda cohérent et réaliste, dans la mesure où :

• Elles ne nécessitent pas de changements de traités : là, où les traités restent suffisamment vagues, ces propositions visent à imposer une pratique institutionnelle mise en œuvre par le plus grand nombre possible d'Etats en attendant une éventuelle modification des traités qui codifierait cette pratique. Il s'agit donc de faire émerger une sorte de " coutume constitutionnelle" ;
• La méthode de leur mise en œuvre repose sur deux éléments : initier le mouvement avec au moins une partie des Etats membres ; compter sur la peer pressure entre Etats membres pour augmenter progressivement le nombre de ceux qui s'y conforment jusqu'à - dans le meilleur des cas - atteindre la généralisation de la coutume à l'échelle de l'Union ;
• Leur mise en œuvre peut être très progressive et elle peut démarrer avec un nombre plus ou moins limité d'Etats membres ;
• Elles constituent un agenda clair et concret pour les partisans de l'approfondissement politique de l'Union au niveau national : il est possible d'exercer la pression sur chaque gouvernement individuellement, car l'excuse habituelle " De toute façon tel autre Etat membre n'en veut pas !" ne fonctionne plus.