REGULIERUNG UND TRANSPARENZ VON EINFLUSSNAHME UND LOBBYISMUS

Source: Transparency International Deutschland e.V. (2013)

Der ständige Informationsaustausch zwischen Verbänden, Unternehmen und Interessengruppen auf der einen Seite und Politik, Parlament und Verwaltung auf der anderen Seite ist Bestandteil unseres politischen Systems und nichts Negatives. Dies gilt allerdings nur, solange dieser Austausch hinreichend offen und transparent ist. Findet dieser Austausch im Dunklen statt, entspricht dies nicht demokratischen Anforderungen. Politische Willensbildung findet zum einen in einem formalen Gesetzgebungsprozess statt, der durch die im Grundgesetz festgelegten Rollen der beteiligten Institutionen sowie durch Geschäftsordnungsbestimmungen geregelt ist. Zum anderen wird politische Willensbildung durch informelle Netzwerke beeinflusst, deren typisches Merkmal die mangelnde Transparenz der Einflussnahme ist. Die Übersendung eines Positionspapiers an einen Abgeordneten oder die Ansprache eines Ministerialbeamten im Rahmen einer Veranstaltung sind individuell betrachtet zulässige Formen der Einflussnahme. In ihrer Summe kann sich jedoch daraus ein so engmaschiges Beziehungsnetzwerk entwickeln, dass ein vertretbares Ausmaß zulässiger Einflussnahme überschritten wird. Bei einer Regulierung von Einflussnahme und Lobbyismus mit dem Ziel klarer Regeln und höchster Transparenz ist auf beiden Seiten anzusetzen, sowohl bei den Einflussnehmern als auch bei den zu Beeinflussenden. Traditionell war vor allem die Politik im Fokus der Debatte, wenn politischen Akteuren unterstellten wurde, lobbyistischen Einflüssen zu unterliegen, die eine ausgewogene und überlegte Entscheidung unmöglich machen. Unsere elf Vorschläge zu Regulierung und Transparenz von Einflussnahme und Lobbyismus setzt auf beiden Seiten an. Sie betreffen Regeln zum Verhalten der politischen Akteure sowie Regeln, die auf der Seite der Lobbyisten ansetzen:

1. Einführung eines verpflichtenden Lobbyistenregisters

2. Beauftragter für Transparenz und Lobbykontrolle

3. Transparenz der Nebeneinkünfte der Bundestagsabgeordneten und Fortentwicklung der Verhaltensregeln

 4. Verschärfung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung

5. Transparenz bei Parteispenden und –sponsoring

6. Legislative Fußspur in Regierungsentwürfen

7. Mitwirkung von Anwälten an Gesetzesentwürfen unterbinden / begrenzen

8. Einsatz Externer in den Bundesministerien besser regeln

9. Besetzung von Beratungsgremien und Interessenregister

10.Karenzzeiten beim Ausscheiden aus dem Amt bzw. dem Dienst

11.Verbandsklage für zivilgesellschaftliche Organisationen bei unzulässiger Einflussnahme

1. Einführung eines verpflichtenden Lobbyistenregisters auf gesetzlicher Grundlage

Ein auf gesetzlicher Grundlage eingerichtetes Register für Lobbyist/innen und Lobbyakteure ist ein zentraler Baustein der Regulierung von Lobbyaktivitäten. Ziel ist es, größtmögliche Transparenz darüber herzustellen, welche Akteure mit welchen Mitteln politische Entscheidungen in Legislative und Exekutive zu beeinflussen suchen. Mit der Eintragung in das Register, bekennen sich die Registranten zu einem verbindlichen und sanktionsbewährten Verhaltenskodex. Die durch Anlage 2 der BundestagsGeschäftsordnung eingerichtete Öffentliche Liste registrierter Verbände kann das Transparenzziel durch die Fokussierung auf Verbandsstrukturen und den grundsätzlich freiwilligen Charakter nicht erreichen.

Ein verpflichtendes Lobbyregister muss auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Dies begründet sich zum einen durch die Grundrechtseingriffe, die durch das Ziel der Transparenzherstellung gerechtfertigt sind, und zum anderen durch die Notwendigkeit wirksamer Sanktionen, welche nur auf gesetzlicher Basis verhängt werden können. Regelungen auf Ebene einer Geschäftsordnung sollten daher nur ergänzend erfolgen. Anreizbasierte Regulierungsversuche – auch das zeigt der internationale Vergleich – können das Transparenzziel nicht in ausreichendem Maße erreichen.

Eckpunkte eines Lobbyregisters:

• Die Eintragung in ein Lobbyistenregister ist verpflichtend.
• Das Register ist öffentlich (Internet) und maschinenlesbar.
• Das Register gilt einheitlich für Interessenvertretung gegenüber Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundesministerien und allen obersten und oberen Bundesbehörden.
• Zu erfassen sind die allgemeinen Strukturdaten (Name und Sitz, Adresse mit Telefon und Telefax-Nummer, E-Mail- und Internetadresse, ggf. weitere Adressen, Vorstand und Geschäftsführung, Interessenbereich, ggf. Mitgliederzahl, Anzahl der angeschlossenen Organisationen, ggf. Verbandsvertreter, Anschrift am Sitz von Bundestag und Bundesregierung, Handelsregister- und Steuernummer), Anzahl der Mitarbeiter und die Namen derer, die mit Lobbying für die eigene Organisation oder Auftraggeber/Kunden befasst sind; die Auftraggeber/Kunden namentlich.
• Finanzielle Offenlegungspflicht: Unternehmen, Verbände und zivilgesellschaftliche Organisationen müssen ihre Ausgaben für Lobbyaktivitäten offenlegen, Verbände und zivilgesellschaftliche Organisationen auch die Herkunft ihrer Mittel. Agenturen, Beratungen und Kanzleien, die Lobbyaktivitäten durchführen, müssen Kunden, Kundenbudgets sowie den mit Lobbyaktivitäten erzielten Umsatz offenlegen.
• Anzugeben ist das Vorhaben, das auf das bei der Kontaktaufnahme Bezug genommen wird.
• Erforderlich ist die Verknüpfung des Registers mit einem Verhaltenskodex. Mit der Registrierung verbunden ist die Anerkennung und Einhaltung des Verhaltenskodex.

Sanktionen

Interessenvertreter, die nicht eingetragen sind, sollten keinen Bundestagsausweis erhalten. Interessenvertreter, die nicht eingetragen sind, sollten grundsätzlich nicht zu Anhörungen geladen und um Stellungnahmen nach §47 GGO gebeten werden. Gegenüber Interessenvertretern, die einer Eintragung in das Lobbyistenregister nicht nachkommen, hat der Beauftragte für Transparenz und Lobbykontrolle die Möglichkeit, ein Bußgeld zu verhängen oder weitere Sanktionen auszusprechen. Verletzungen der Registrierungspflicht müssen öffentlich im Register vermerkt werden.

2. Beauftragter für Transparenz und Lobbykontrolle

Für die Führung und Überwachung des Lobbyistenregisters und der Beobachtung der legislativen Fußspur ist ein Beauftragter für Transparenz und Lobbykontrolle einzusetzen, zumal nach § 45 Abs. 3 GGO die Ministerien verpflichtet sind, Bundesbeauftragte an Gesetzentwürfen zu beteiligen.

Wahl des Bundesbeauftragten

• Der Deutsche Bundestag wählt auf Vorschlag der Bundesregierung den Bundesbeauftragten mit der Kanzlermehrheit (Mehrheit der Mitglieder des Bundestages).
• Die Amtszeit beträgt 8 Jahre; eine Wiederwahl ist ausgeschlossen.
• Der Beauftragte steht zum Bund in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.
• Der Beauftragte ist in seiner Amtsausübung unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen.
• Der Beauftragte untersteht der Dienstaufsicht des Bundesministeriums des Innern.
• Der Beauftragte ist mit den notwendigen Personal und Sachmitteln auszustatten.
• Der Bundesbeauftragte darf neben seinem Amt kein anderes besoldetes Amt, kein Gewerbe und keinen Beruf ausüben und weder der Leitung oder dem Aufsichtsrat oder Verwaltungsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens noch einer Regierung angehören. Er darf nicht gegen Entgelt außergerichtliche Gutachten abgeben. Er darf keiner gesetzgebenden Körperschaft angehören.

Aufgaben des Bundesbeauftragten für Transparenz und Lobbykontrolle

Aufgabe des Bundesbeauftragten ist es, für einen transparenten und ausgewogenen Prozess der politischen Willensbildung Sorge zu tragen. Zu diesem Zweck wird er mit den folgenden Zuständigkeiten sowie Kontroll- und Eingriffsrechten ausgestattet:

• Der Beauftragte überwacht und kontrolliert die Einhaltung des Gesetzes über ein Lobbyregister bei Bundestag, Bundesregierung und oberen Bundesbehörden.
• Er stellt sicher, dass die Begründungen von Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, des Bundesrates sowie aus der Mitte des Bundestages Angaben zu den Interesseneinflüssen (siehe legislative Fußspur) enthalten und wirkt auf eine Debatte dieser Angaben in der 1. Lesung des Deutschen Bundestages hin.
• Der Beauftragte informiert die Abgeordneten des Bundestages über Lobbyaktivitäten von nichteingetragenen Lobbyisten, sofern er davon Kenntnis erhält.
• Der Beauftragte erhält eigene Ermittlungskompetenzen, um Verletzungen des Verhaltenskodexes für Lobbyisten nachzugehen. Er kann Ordnungsgelder verhängen, um die Einhaltung der gesetzlichen Regeln und ethischen Standards sicherzustellen.
• Der Beauftragte unterrichtet den Bundestag und die Öffentlichkeit in einem jährlichen Bericht über seine Tätigkeit.

3. Transparenz der Nebeneinkünfte der Bundestagsabgeordneten und Fortentwicklung der Verhaltensregeln

In den Verhaltensregeln des Bundestages müssen folgende Pflichten für Abgeordnete enthalten sein:

• Die Anzeige von Tätigkeiten vor der Mitgliedschaft im Bundestag sowie von Tätigkeiten neben dem Mandat (vgl. VR § 1, Abs.1, Abs. 2, S. 1, Ziff. 1-5). VR § 1, Abs. 2, S. 1, Ziff. 6 neu: „Anzuzeigen ist die Beteiligungen an Kapital- oder Personengesellschaften, wenn dadurch ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird. Anzeigepflichtig ist die Beteiligung, wenn dem Mitglied des Bundestages mehr als 5% der Stimmrechte bei Kapitalgesellschaften zustehen. Rechtsanwälte und Steuerberater haben Mittelzuflüsse aus ihrer Tätigkeit in Sozietäten anzuzeigen, wenn sie den Gewinn durch eine anzeigepflichtige Tätigkeit miterwirtschaftet haben.“
• Bei Beratungs-, Vertretungs-, Gutachter-, publizistischen und Vortragstätigkeiten sind die ursprünglichen Auftraggeber offen zu legen und nicht zwischengeschaltete Agenturen, Kanzleien, Vermittler etc. (Ergänzung zu VR §1, Abs. 2, Ziff. 1).
• Rechtsanwälte, Unternehmensberatungen, etc. haben die Branchenzugehörigkeit ihrer Mandanten anzugeben (vgl. § 1, Abs 2, Ziff 5). Die Verhaltensregeln sehen das vor; der Bundestagspräsident macht in seinen Ausführungsbestimmungen davon keinen Gebrauch. Es ist wünschenswert, dass Rechtsanwälte / Steuerberater ihre Mandanten bitten, ihre Namen bei der Angabe von Nebentätigkeiten veröffentlichen zu dürfen.
• Die Einkünfte neben dem Mandat sind nach Art und Höhe genau anzugeben und zu veröffentlichen.
• Verbot der Übernahme von Lobbyaktivitäten, wenn Abgeordnete dafür eine Zuwendung erhalten. Betroffen sind davon Abgeordnete, die Spitzenfunktionen in Verbänden, Vereinen und Gewerkschaften innehaben, die sie qua Vertrag oder Satzung zur Interessenvertretung verpflichten (z.B. Rudolf Henke, MdB CDU, Vors. Marburger Bund) oder die Tätigkeiten für oder bei Agenturen, Kanzleien und Beratungen etc. übernehmen. Eine Doppelloyalität ist auszuschließen (vgl. AbgG, § 44 a, Abs. 2: „ Für die Ausübung des Mandats darf ein Mitglied des Bundestages keine anderen als die gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile annehmen. Unzulässig ist insbesondere die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen, die nur deshalb gewährt werden, weil dafür die Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden im Bundestag erwartet wird“).
• Die Pflicht zur Offenlegung von Interessenkonflikten gegenüber dem Ausschuss. Mögliche Interessenkonflikte sind dem Bundestagspräsidenten unmittelbar nach der Mitgliedschaft (auch bei Vertretungen) in einem Ausschuss mitzuteilen. Die Angaben zu Interessenkonflikten gegenüber dem Bundestagspräsidenten und den Ausschüssen sind dem Beauftragten für Transparenz und Lobbykontrolle weiterzuleiten (vgl. § 6 Interessenverknüpfung im Ausschuss).
• Angaben über „Parlamentarische Gepflogenheiten“.

Die Parlamentarier legen die Grenzen der Zulässigkeit fest für:

o die Annahme von Geschenken und Einladungen; ausgenommen sind Repräsentationspflichten bei entsprechenden Anlässen;

o Reise mit entsprechendem dienstlichen Anteil, aber auch einem nicht zu übersehenden Freizeitangebot;

o Reisekostenregelung. Sie sollte auch Regelungen für Reisen mit dienstlichem Anlass und nicht zu übersehendem Freizeitangebot enthalten.

• Verbot der Annahme von Spenden für die/den fraktionsgebundenen Abgeordnete(n). Spenden sind an die Partei weiterzuleiten.
• Bei einem Verstoß gegen die Verhaltensregeln sind Sanktionen durch den Bundestagspräsidenten vorzusehen.
• Einarbeitung der Ausführungsbestimmungen in die Verhaltensregeln.

4. Verschärfung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung

Deutschland hat 1999 das Strafrechtsübereinkommen über Korruption des Europarates und 2003 die UN-Konvention gegen Korruption unterzeichnet. Beide Übereinkommen fordern eine Verschärfung des derzeit geltenden Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung. Die Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO) hat Deutschland in den vergangenen Jahren wiederholt gerügt aufgrund der mit den internationalen Regelungen nicht kompatiblen Rechtslage betreffend die Kriminalisierung der Abgeordnetenbestechung. Auch auf G8- bzw. G20-Ebene hat sich die Bundesrepublik immer wieder zur „vollständigen Erfüllung“ der Antikorruptionsverpflichtungen insbesondere aus der UN-Konvention gegen Korruption bekannt, erstmals auf dem G8-Gipfel in Heiligendamm (2007). Selbst der Bundesgerichtshof hat in seinem Urteil vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05) „gesetzgeberischen Handlungsbedarf“ festgestellt, da „weite Teile von als strafwürdig empfundenen Manipulationen“ in Volksvertretungen derzeit nicht unter Strafe stehen. Eine Verschärfung des Straftatbestandes des § 108e StGB (Abgeordnetenbestechung) ist dringend geboten. Der interfraktionelle Gesetzentwurf der Rechtspolitiker von CDU/CSU, SPD, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen zur Verschärfung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung (§108e StGB) wird begrüßt, da er hinreichend die Voraussetzungen zur Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption schafft.

5. Transparenz bei Parteispenden und –sponsoring

Der Einfluss finanzieller oder geldwerter Zuwendungen auf Parteien wird seit langem kritisch diskutiert. Durch im Parteiengesetz festgeschriebene Transparenzregeln und das Verbot von Einflussspenden wird zwar ein Mindestmaß an öffentlicher Kontrolle gewährleistet. Die geltenden Regeln sind jedoch nicht ausreichend. Die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) hat zuletzt mehrere Empfehlungen in dieser Hinsicht an Deutschland adressiert. Diese wurden von der schwarz-gelben Koalition weitgehend ignoriert. Insbesondere im Bereich des so genannten Parteiensponsorings besteht dringender Reformbedarf. Sponsoring kann im Gegensatz zu Parteispenden als Betriebsausgabe steuerlich geltend gemacht werden und für Körperschaften, für die ein Spendenverbot besteht, ist Sponsoring grundsätzlich zulässig. Parteiensponsoring muss zumindest den Parteispenden gleichgestellt werden, insbesondere die Offenlegungsregeln betreffend.

Zudem sind die Veröffentlichungsschwellen derzeit zu hoch. Spenden und Sponsoringeinnahmen sollten ab 2.000 Euro unter Angabe der Herkunft in den Rechenschaftsberichten der Parteien veröffentlicht werden. Derartige Einnahmen ab 10.000 Euro sollten unmittelbar durch den Bundestagspräsidenten veröffentlicht werden. §24, Abs. 3 PartG sollte dementsprechend geändert werden.

Spenden durch Unternehmen, an denen die öffentliche Hand nur mittelbar mehr als 25% besitzt, sind zu untersagen. §25, Abs. 2, S. 1, Nr5 PartG ist wie folgt zu fassen: „Spenden von Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden, sofern die direkte oder indirekte Beteiligung der öffentlichen Hand 25 vom Hundert übersteigt“.

Unter dem Gesichtspunkt der gleichberechtigten Teilnahme der Bürger/innen an der politischen Willensbildung sollten zudem Obergrenzen für Zuwendungen durch Spenden und Sponsoring eingerichtet werden. Daher ist eine Höchstgrenze von 50.000 Euro pro Jahr, Spender/Sponsor und Partei zu beschließen.

6. Legislative Fußspur in Regierungsentwürfen, Änderung der GGO sowie Debatte im Deutschen Bundestag, § 79 GOBT

Vorgeschlagen wird die Ergänzung der GGO durch die Verpflichtung, in der Begründung zu Gesetzentwürfen zu dokumentieren, welcher externer Sachverstand sowie welche Interessenvertretungen bei der Vorbereitung des Gesetzentwurfs beteiligt waren und welche von der Regelung betroffenen Interessen nicht beteiligt wurden. Ergänzend sollte in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages verankert werden, dass die 1.Lesung dazu genutzt werden sollte, hierüber zu diskutieren.

Zur Begründung:

Die Artikulation wirtschaftlicher, sozialer, kultureller Interessen bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen ist grundsätzlich legitim. Dem trägt § 47 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) Rechnung, indem er die Ministerien verpflichtet, Fachkreise, z.B. Unternehmen oder sonstige Experten sowie Verbände an der Gesetzesvorbereitung zu beteiligen. Problematisch ist der Interesseneinfluss, wenn er unausgewogen und intransparent erfolgt. Er widerspricht dann den Staatzielbestimmungen des Art 20 GG.

Nach § 47 GGO liegt die Auswahl der anzuhörenden Interessenvertreter im Belieben des federführenden Ressorts. Es besteht weder eine Verpflichtung zu einer ausgewogenen Beteiligung der betroffenen Interessen noch gibt es eine Dokumentationspflicht gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften hinsichtlich der Auswahl der beteiligten Interessenvertreter und ihrer jeweiligen Positionen sowie der nicht beteiligten Interessen. Beides soll mit dem Vorschlag zur Ergänzung der GGO wie folgt geändert werden:

Nach § 42 in Verbindung mit § 43 GGO ist den Gesetzesvorlagen der Bundesregierung eine Begründung beizufügen. Diese Begründung sollte Aussagen über den in der Vorbereitung des Gesetzentwurfs eingeholten externen Sachverstand enthalten sowie Angaben zu den beteiligten Interessenvertreter sowie über die nicht beteiligten – gleichwohl aber betroffenen – Interessengruppen enthalten. Bei der Erläuterung der Einzelvorschriften sollten die jeweiligen Positionen dargelegt werden. Das gilt sowohl für die Berücksichtigung wie die Nicht-Berücksichtigung von Positionen der Interessenvertreter. Insbesondere ist darzulegen, ob eine Beteiligung nach § 48 GGO von anderen nicht amtlich beteiligten Stellen erfolgt ist (neuer § 48a).

Nach § 43 Abs. 1, Ziff. 2 ist in der Begründung darzulegen „welcher Sachverhalt dem Gesetzentwurf zugrunde liegt und auf welchen Erkenntnisquellen er beruht“. Ziff. 5 verlangt die Darlegung der „Gesetzesfolgen nach § 44 GGO. Es empfiehlt sich daher, beide Bestimmungen um die Verpflichtung zu ergänzen, den im Gesetzentwurf berücksichtigten Interesseneinfluss sowie die sich daraus ergebenden Folgen auf andere Interessen darzulegen.

Nach § 45 Abs. 3 sind die Ministerien verpflichtet, die „Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten“ (s. Anlage 3 zu §§ 21 und 45 Abs. 3) an der Vorbereitung von Gesetzentwürfen besonders zu beteiligen. Dies spricht für die Einsetzung eines Bundesbeauftragten für Transparenz und Lobbykontrolle (siehe Punkt 2).

Die Berichts- und Dokumentationspflichten der Bundesregierung können nur politisch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens wirken. Besonders gefordert ist hier die Kritik- und Kontrollfunktion der im Bundestag vertretenen Oppositionsvertreter. Es wird daher vorgeschlagen, § 79 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) zu ergänzen. § 79 GOBT regelt Verfahren und Inhalte der 1. Lesung und stellt fest, dass im Rahmen dieser Debatte nur „Grundsätze“, aber keine Sachanträge behandelt werden sollen.

Hier sollte klargestellt werden, dass zu den „Grundsätzen“ auch die transparente und ausgewogene Berücksichtigung von Interessen in der Gesetzesvorbereitung gehören.

Es sollte darauf hingewirkt werden, dass der Bundesrat seine Stellungnahme im 1. Durchgang in gleicher Weise wie die Bundesregierung mit einer Begründung und Dokumentation der Interesseneinflussnahmen versieht, so das auch diese Informationen in der 1. Lesung des Deutschen Bundestages zusammen mit der einschlägigen Gegenäußerung der Bundesregierung debattiert werden können.

7. Mitwirkung von Anwälten an Gesetzesentwürfen unterbinden / begrenzen

Wie die Antworten der Bundesregierung auf die Anfrage der Fraktion DIE LINKE (Drucksache 16/14133) sowie der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (Drucksache 17/9266) zeigen, wirken private Beratungsunternehmen und internationale Großkanzleien regelmäßig an der Erstellung von Gesetzesentwürfen mit. Diese Privaten arbeiten in der Regel für privatwirtschaftliche Kunden aus allen Branchen, die u.U. ein spezifisches Interesse an entsprechenden Gesetzen haben. Beratungsunternehmen und Kanzleien können daher in einem Interessenkonflikt stehen. Sie sind strukturell nicht in der Lage, verschiedene gesellschaftliche Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen. Die Erarbeitung von Gesetzen ist Aufgabe des Parlaments und der Ministerien. Diese sollen zwar externen Sachverstand konsultieren dürfen – in möglichst transparenter und ausgewogener Weise. Aber die Erstellung von kompletten Gesetzesentwürfen oder Teilen an private Dienstleister outzusourcen, überschreitet die Grenze der in demokratischen Verfahren legitimen Mitwirkung. Die Beteiligung Privater an Gesetzesentwürfen ist in der GGO der Bundesministerien nicht eindeutig geregelt. Dort sollte festgeschrieben werden, dass die Bundesministerien grundsätzlich keine Aufträge an Anwaltskanzleien zur Erstellung von vollständigen Gesetzentwürfen oder Gesetzesteilen vergeben dürfen. Wenn Rechtsberatung oder fachliche Beratung eingeholt wird, muss dies durch einen jährlichen Bericht offengelegt werden.

8. Einsatz Externer in den Bundesministerien besser regeln

Die Beschäftigung von Unternehmens- oder Verbandsvertretern in Bundesministerien muss beendet werden. Durch den Einblick in interne Abläufe, Kenntnisse vertraulicher Themen und das Knüpfen persönlicher Kontakte entstehen den entsendenden Unternehmen und Verbänden Vorteile, die weit über die konkrete Tätigkeit und den Zeitraum der Mitarbeit im Ministerium hinaus reichen. Die im Sommer 2008 in Kraft getretene Verwaltungsvorschrift der Bundesregierung schränkt zwar den Einsatz der so genannten „Externen Mitarbeiter“ ein. Sie sollen demnach in der Regel nicht länger als sechs Monate im Ministerium arbeiten und von der Formulierung von Gesetzesentwürfen, Leitungsfunktionen und Auftragsvergaben ausgeschlossen sein. Auch die Beschäftigung in Bereichen, die die Geschäftsinteressen der entsendenden Unternehmen betreffen, ist zu untersagen. Die Verwaltungsvorschrift erklärt den Einsatz externer Personen „im Rahmen eines transparenten Personalaustausches“ grundsätzlich für zulässig. Das Ziel der Transparenz wird in der Praxis jedoch verfehlt, da der vom BMI angefertigte Bericht über den Einsatz Externer in Bundesministerien nicht veröffentlicht wird. Zudem fallen befristete Arbeitsverträge sowie entgeltliche Auftragsverhältnisse nicht in den Anwendungsbereich der Verwaltungsvorschrift (Nr. 1.3). Diese Fälle tauchen daher auch nicht im Bericht des BMI auf. Zumindest muss die Verwaltungsvorschrift in dieser Hinsicht erweitert werden und der Bericht des BMI veröffentlicht werden. Wenn externer Sachverstand eingeholt werden muss, soll dies durch transparente Verfahren geschehen, die einen gleichberechtigten und offenen Zugang aller gesellschaftlichen Interessen ermöglichen.

9. Besetzung von Beratungsgremien und Interessenregister

Die Ministerien, nachgeordnete Behörden sowie der Deutsche Bundestag können Beiräte, Kommissionen und andere Sachverständigengremien zur Beratung einsetzen. In den Geschäftsordnungen von Bundesregierung und Bundestag ist vorzusehen, dass in den Einsetzungsbeschlüssen eine Verpflichtung zur Veröffentlichung der personellen Zusammensetzung verankert wird. Das gleiche gilt für die Einführung eines obligatorischen Interessenregisters der Mitglieder der Gremien. Die Mitglieder der Gremien sollten darin ihre finanziellen Interessen sowie ihre haupt- und nebenberuflichen Tätigkeiten offenlegen. Dies gilt sowohl für gegenwärtige ausgeübte Tätigkeiten, als auch für solche, die bis zu fünf Jahre in der Vergangenheit liegen.

10. Karenzzeiten beim Ausscheiden aus dem Amt bzw. dem Dienst

Im Bundesministergesetz und im Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre sind analog zu §105, Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes Karenzzeiten einzuführen. Weiterhin sind die bestehenden Regelungen im Bundesbeamtengesetz konsequenter anzuwenden. Lobbycontrol fordert darüber hinaus, dass für Kanzler, Minister, Staatssekretäre und Abteilungsleiter in Ministerien eine dreijährige Karenzzeit auf gesetzlicher Grundlage gilt, innerhalb derer die Übernahme von Lobbytätigkeiten generell – auch außerhalb des vormaligen Geschäftsbereichs – untersagt ist.

11. Verbandsklage für zivilgesellschaftliche Organisationen bei unzulässiger Einflussnahme, Verstoß gegen Art. 20 GG

Das deutsche Rechtsystem kennt das Instrument der Verbandsklage. Es wird immer dann gewählt, wenn bestimmte Schutzgüter keine ausreichende Gegenwehr entwickeln und nicht auf andere Weise wirksam geschützt werden können. Beispiele hierfür sind die Verbandsklagerechte der Verbraucherverbände sowie die Verbandsklage der Naturschutzverbände.

Transparency schlägt vor, eine analoge Regelung für Organisationen der Zivilgesellschaft zu prüfen. Es wäre zu klären, welche Grundsätze sich aus Art. 20 GG ableiten lassen und inwieweit deren Schutz durch ein Verbandsklagerecht gewährleistet werden könnte. Gegenstand der Klagebefugnis könnten z. B. Verstöße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, der Öffentlichkeit und Ausgewogenheit bei der Vorbereitung bindender politischer Entscheidungen sein.